Diaľničné PPP sa začne najdlhším tunelom
Hlavným motívom modelu rezortu dopravy nie je efektivita, ale odsunutie nákladov na diaľnice z verejného dlhu
[18.8.2005, TREND / Miro Sedlák]
http://www.etrend.sk/generate_page.php?page_id=53627
Najzložitejšiu časť diaľnice zo Žiliny do Košíc má vybudovať súkromný kapitál formou takzvaného PPP (partnerstvo súkromno-verejného sektora – public private partnership). Hlavnou výhodou tohto v iných krajinách už odskúšaného spôsobu verejnej investície je jeho vyššia efektivita.
Slovensko však zatiaľ s manažovaním PPP nemá v podstate žiadnu skúsenosť. Slovenská vláda, ministerstvo dopravy a Národná diaľničná spoločnosť (NDS) sa napriek tomu rozhodli, že získavať skúsenosti s PPP a riskovať nováčikovské chyby bude štát na jednej najdrahších infraštruktúrnych investícií tejto dekády.
Vláda nezačína s PPP na menšom projekte, ale štartuje hneď technicky najťažším a finančne najnákladnejším z pripravovaných diaľničných úsekov preto, aby zakryla ďalšie zvyšovanie štátneho dlhu a deficitu štátneho rozpočtu. Celú investíciu za viac ako dvadsať miliárd korún by totiž mal prefinancovať investor, splácať by sa mala až potom. A ak bude najmenej polovica splátok pochádzať z iných príjmov ako štátnych dotácií, do deficitu verejných financií sa PPP nezapočíta.
Najťažší hneď na úvod…
Na diaľnici zo Žiliny do Košíc má byť privátnych spolu 94 kilometrov. Celkové náklady projektuje rezort dopravy na približne sedemdesiat miliárd korún. Už o štyri roky by podľa predstavy diaľničného investora mohli autá na Slovensku premávať po prvej súkromnej diaľnici.
Tou má byť úsek Lietavská Lúčka – Turany. Necelých 29 kilometrov diaľnice má podľa prepočtov diaľničnej spoločnosti stáť vyše 22,2 miliardy korún bez DPH. Súčasťou pilotného projektu má byť aj takmer osemkilometrový tunel vo Višňovom. Najdlhší na Slovensku.
Vláda tento návrh predložený ministrom dopravy Pavlom Prokopovičom schválila koncom júna. Búrlivejší ohlas nevyvolalo ani rozhodnutie stavať systémom PPP, ani výber pilotného projektu.
Rezorty, ktoré zvyčajne do diaľničného biznisu majú čo hovoriť, mlčia alebo tlmia svoje výhrady. „Je to plne v kompetencii rezortu dopravy,“ reaguje hovorca ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja Ján Pálffy.
Poradca ministra financií pre PPP projekty Ondrej Studenec síce pripúšťa, že optimálnejšie by bolo začínať ľahším kúskom. Konečné rozhodnutie rezortu dopravy sa mu však takisto príliš rozoberať nechce. Lakonicky prijali voľbu i stavbári. „Je v podstate jedno, čím sa začne. Postaviť to treba,“ hodnotí napríklad predseda Predstavenstva Doprastavu Ivan Šesták
… pretože ho treba?
Ďalší dôvod, prečo sa vláda pustila do rizika a vybrala si na štart PPP najťažší možný úsek, možno nájsť v správe poradenskej firmy Mott Macdonald, ktorá radí NDS. Hovorí sa tam, že vybrať si treba ten úsek, ktorý je momentálne najpotrebnejší. „A tento úsek horí,“ hovorí o kilometroch medzi Lietavskou Lúčkou a Turanmi riaditeľ sekcie stratégie diaľničnej spoločnosti Juraj Fürst. Tam bude podľa neho diaľnica „mimoriadne vyťaženou, strategicky významnou križovatkou“.
Dopravné zaťaženie však môže štátna firma iba odhadovať. V roku 2010 by tadiaľ malo jazdiť 22- až 27-tisíc áut denne. O desať rokov neskôr má interval zhustnúť na 26- až 32-tisíc vozidiel za deň. Na porovnanie, na najvyťaženejšom bratislavskom moste – Prístavnom – prešlo vlani každý deň vyše 55-tisíc automobilov oboma smermi.
„Ak by sme čakali, kým ho postaví štát, jeho výstavba sa oddiali o šesť až desať rokov,“ argumentuje v prospech PPP na úseku do Turian J. Fürst. Balík na výstavbu a údržbu diaľničnej siete je totiž obmedzený. Aj na dobudovanie už rozostavaných úsekov si chce diaľničná spoločnosť vziať úver.
„Štát už do prípravy úseku do Turian investoval príliš veľa peňazí, ide o najrozpracovanejší projekt,“ vysvetľuje ďalej J. Fürst. Na mieste tunela sa postavila pre geologický prieskum štôlňa za miliardu korún. Tá sa dá využiť aj pri samej výstavbe tunela.
Ak pobeží PPP hladko na tomto úseku, tak ostatné zvládneme takisto, presviedča J. Fürst. Podľa rozhodnutia vlády by to mali byť diaľnica z Hričovského Podhradia do Ivachnovej, ktorej súčasťou je aj pilotný projekt a úsek Jánovce – Studenec.
Zdanlivý odsun
Hlavný analytik TREND Analyses Ján Kovalčík navrhuje príčiny začať PPP najdrahším úsekom hľadať iba vo výkazoch verejných financií. „Prvotnou motiváciou je, aby náklady na tunel vo Višňovom zdanlivo nezaťažovali verejné financie,“ tvrdí. A ministerstvo dopravy jeho domnienku potvrdzuje. Hovorca rezortu Tomáš Šarluška totiž TRENDU výber pilotného projektu zdôvodnil okrem zložitosti úseku práve vysokými obstarávacími nákladmi.
Tento dôvod by však na prvom mieste pri rozhodovaní o najefektívnejšej verzii byť nemal. To bola aj hlavná výčitka rezortu financií zo začiatku roka, keď sa materiál o PPP prvýkrát objavil v medzirezortnom pripomienkovom konaní.
Diaľničná spoločnosť zasa otvorene pripúšťa, že viac ako efektivita ju zaujíma rýchlosť. Vzhľadom na limitované možnosti štátneho rozpočtu a fondov EÚ treba do procesu zapojiť aj súkromný kapitál, zdôrazňuje hovorca NDS Marcel Jánošík. „Teda reálne peniaze v čo najkratšom čase aj za cenu určitého zdraženia v porovnaní s verejnými zdrojmi,“ priznáva.
Hlavne efektívne
„Verejno-súkromné partnerstvo má byť motivované v prvom rade efektivitou projektu. Aj keď motívy obstarávateľa sa niekedy dajú len ťažko vystopovať,“ glosuje Marek Ditz, predseda českej Asociácie PPP. Budú slovenské diaľnice pod privátnym palcom efektívnejšie ako dnes? opakoval TREND svoju otázku aj O. Studencovi z ministerstva financií. Ten dúfa, že to efektívnejšie bude – inak by to nemalo zmysel.
„Štát manažuje výstavbu diaľnic katastrofálne,“ prízvukuje. Súkromný investor bude na efektívnosť tlačiť viac, dúfa. Ponesie totiž zmluvné riziká. Aké? Riziko dodania stavby v dohodnutej lehote a riziko dostupnosti počas prevádzkovania. Za to dostane vopred dohodnutú sumu, ktorá mu diaľničná spoločnosť bude vyplácať 25 rokov.
Z toho, čo vyberie na mýtnom, a – zo štátnych príspevkov. Presnejšie, v prevažnej miere z nich. „Z mýta sa totiž vyberie zanedbateľná časť, v skutočnosti to zaplatí štátny rozpočet,“ zdôrzňuje J. Kovalčík. Preto si myslí, že sa napokon nesplní ani predstava, že sa náklady na výstavbu neobjavia v deficite rozpočtu.
O. Studenec si veľa sľubuje najmä od kontraktov na pevnú cenu a dodržiavanie termínov. „Tak nevzniknú náklady na dodatočnú valorizáciu ceny, pre ktorú sú na Slovensku najdrahšie diaľnice v Európe,“ zdôrazňuje. Na Slovensku sa totiž diaľnice stavajú draho nie preto, že by slovenské stavbári mali vyššie nároky.
Jednotkové ceny materiálu i prác vychádzajú v porovnaní so susednými krajinami ešte výhodnejšie. „Výstavbu predražujú vysoké náklady na valorizáciu, pretože štát neplnením si podmienok často zapríčinil neúmerné predĺženie času výstavby,“ hodnotí J. Kovalčík.
Vstup do projektu
Okrem valorizácie predražujú slovenské diaľnice aj vysoké vynútené investície a „prestrelená“ projektová dokumentácia. „Nie všetky dopravné stavby sa na Slovensku projektujú dosť efektívne,“ opatrne hodnotí predseda predstavenstva projekčnej firmy Reming Consult Bratislava Slavomír Podmanický. Možnosťou, ako náklady na diaľnice znížiť, je teda zapojenie zhotoviteľa do projektovej dokumentácie.
Pri diaľničnom PPP je to však len jeden z variantov. Tým druhým, pravdepodobnejším, je, že štát vstúpi do koncesionára nepeňažným vkladom, ktorého súčasťou budú vykúpené pozemky a – projektová dokumentácia. „V koncesionárovi zastúpenie chceme mať kvôli lepšej kontrole, súčasťou nepeňažného vkladu môže byť aj projektová dokumentácia,“ pripúšťa J. Fürst. Podľa neho je pri pilotnom projekte efektívnejšie, ak by projekt pripravoval štát. „Výkup pozemkov a celková príprava trvá dlhý čas, ak by to robil štát, dá sa to robiť súbežne,“ vysvetľuje logiku NDS.
2010 či 2013?
A rezort dopravy sa ponáhľať chce. Oficiálne totiž ešte nikto harmonogram, podľa ktorého majú byť dve najväčšie slovenské mestá prepojené do roku 2010, nezmenil. Aj keď jeho nereálnosť zástupcovia NDS i rezortu dopravy pripúšťajú, odvahu to otvorene priznať zatiaľ nenašli. O tom, či sa harmonogram posunie o tri roky, má rozhodnúť práve pilotný projekt PPP. Tempo jeho výstavby môže uviesť do života model 2013, ktorý navrhuje Mott Macdonald. Takýto spôsob však kritizuje práve sama poradenská firma.
Tá tvrdí, že treba jasne povedať, či vláda trvá na harmonograme 2010 alebo ustúpi o tri roky. Plán, podľa ktorého má byť Bratislava diaľnicou prepojená s Košicami, vychádza poradcovi ako menej výhodný. Ak sa však preň kabinet rozhodne, zmeny sú neprípustné. V zhrnutí jeho záverečnej správy z januára tohto roku sa jasne píše, že prechod z harmonogramu 2010 do 2013 „bude mimoriadne problematický a mohol by byť pre PPP ako celok škodlivý“.
Poradca preto navrhol takýto krok nerealizovať, no kabinet sa s jeho kritikou nestotožnil. Možno aj preto, že v hlavnom materiáli pre vládu kritické pasáže zo záverečnej správy poradcu absentujú. Konečnú verziu totiž pripravovali spoločne pracovníci rezortu dopravy a diaľničnej spoločnosti.
Hlavný analytik TREND Analyses J. Kovalčík si servítku pred ústa nekladie. „Ministerstvo dopravy členov vlády zavádza, ba v niektorých veciach otvorene klame,“ komentuje. Napríklad v rozpočtových odhadoch pilotného projektu. Tunel v plnom profile vo Višňovom má stáť 9,5 miliardy bez DPH.
„To je ešte menej, ako uvádzala Slovenská správa ciest pred dvoma rokmi za tunel v polovičnom profile,“ krúti hlavou J. Kovalčík. To, že sa za takúto sumu tunel v plnom profile postaviť nedá, potvrdil TRENDU aj predstaviteľ veľkej stavebnej firmy, ktorá ako hlavný zhotoviteľ figuruje pri niekoľkých úsekoch slovenských diaľnic.
Nereálnosť cifier a harmonogramov prezentovaných štátnou firmou dokumentuje aj záverečné zhrnutie správy Mott Macdonaldu. Ak sa má dodržať harmonogram 2010, na expresne rýchle razenie tunelov dlhých ako ten vo Višňovom sú potrebné štyri stroje TBM. Tie sa objednávajú na mieru, ich dodacia lehota je rok a pol a stoja spolu 200 miliónov eur (8 mld. Sk).
Podľa J. Kovalčíka navyše nie je isté, či sa vôbec dajú použiť v geologických podmienkach Malej Fatry. „Rezort dopravy sumu úmyselne podhodnotil, aby vo vláde presadil tunelové spojenie Žiliny a Martina a navrhovaný model PPP,“ nazdáva sa J. Kovalčík. Pri vyšších finančných nárokoch totiž podľa neho plánu hrozilo zlyhanie.
Zverejnené čísla sú podľa riaditeľa diaľničnej spoločnosti J. Fürsta iba ich odhadmi. „To je naša predstava. Predstavu koncesionárov sa dozvieme v tendri,“ hovorí. Ak budú ponuky výrazne vyššie ako naše možnosti, tender môžeme vyhlásiť za neúspešný, argumentuje. „Nechceme PPP za každú cenu,“ zdôrazňuje. Ako ďaleko bude tolerancia štátnej diaľničnej spoločnosti siahať, však nespresnil.
Rovnakú odpoveď má aj na riziko, na ktoré upozornil poradca Mott Macdonaldu. Totiž že potenciálni koncesionári nebudú trieštiť sily a budú súťažiť iba o jeden z tendrovaných úsekov. Projekt sa tak pri menšej konkurencii môže predražiť. „Nepredpokladáme, že sa to stane,“ reaguje J. Fürst.